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中國上海門戶網(wǎng)站5月2日刊發(fā)了上海人民政府于4月24日印發(fā)的《上海市土地資源利用和保護“十三五”規(guī)劃》。到“十三五”期末，全市建設用地總規(guī)模不突破3185平方公里，其中工業(yè)用地比重降低到17%左右，優(yōu)化住房供應結構，增加中小套型商品住房供應，建立完善購租并舉的住房體系；耕地保有量不低于282萬畝，永久基本農(nóng)田不低于249萬畝。

上海市人民政府關于印發(fā)《上海市土地資源利用和保護“十三五”規(guī)劃》的通知

各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局：

經(jīng)市政府同意，現(xiàn)將《上海市土地資源利用和保護“十三五”規(guī)劃》印發(fā)給你們，請認真按照執(zhí)行。

上海市人民政府

2017年4月24日

上海市土地資源利用和保護“十三五”規(guī)劃

“十三五”時期是上海加快轉(zhuǎn)變土地資源利用方式和深化土地資源改革的關鍵期。根據(jù)《上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》和國土資源部印發(fā)的《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》，依據(jù)“保護和合理利用土地資源并重”的原則，制定本規(guī)劃。

一、“十二五”期間土地資源利用的基本情況

（一）主要成效

1.堅持最嚴格的耕地保護制度，實現(xiàn)耕地實物占補

“十二五”期間，出臺《關于調(diào)整本市耕地開墾費標準的通知》，耕地開墾費標準從2.5萬元/畝提高到8萬元/畝，耕地價值進一步顯現(xiàn)。全面嚴格落實實物占補、先補后占、占優(yōu)補優(yōu)，全市土地綜合整治工作共計補充耕地16.6萬畝，超額完成“十二五”規(guī)劃確定的補充耕地目標。

2.實施“五量調(diào)控”的基本策略，提高節(jié)約集約用地水平

“十二五”期間，深入貫徹落實節(jié)約集約用地要求，出臺《關于進一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》，提出了“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的土地利用策略，確立了城市有機更新政策機制，實施工業(yè)用地彈性年期出讓，不斷提高土地利用績效?！笆濉逼谀?，全市單位建設用地GDP比“十一五”期末提高了34%。

3.著力控制建設用地規(guī)模，減量化工作取得實質(zhì)進展

“十二五”期間，新增建設用地規(guī)模逐年遞減，從原來的50平方公里以上降至目前的20平方公里以下，其中，工業(yè)倉儲用地、市政公用用地和經(jīng)營性用地占比約為23∶46∶31，新增建設用地計劃進一步向公益民生類項目傾斜?！笆濉逼谀?，實現(xiàn)浦東新區(qū)和各郊區(qū)所有經(jīng)營性用地出讓與減量化指標掛鉤，全市在推進規(guī)劃建設用地“負增長”上取得實質(zhì)性突破。

4.推進生態(tài)網(wǎng)絡建設，強化城市生態(tài)空間保護

逐步形成中心城以“環(huán)、楔、廊、園”為主體，中心城周邊地區(qū)以近郊綠環(huán)、生態(tài)間隔帶為錨固，市域范圍以生態(tài)廊道、生態(tài)保育區(qū)為基底的“環(huán)形放射狀”的生態(tài)網(wǎng)絡空間體系?！笆濉逼陂g，啟動首批6個郊野公園試點建設，其中金山廊下郊野公園已率先開園；全市森林覆蓋率由“十一五”期末的12.6%提升至15.0%，實現(xiàn)“十二五”規(guī)劃目標。

5.穩(wěn)步推進地面沉降防治，逐年降低沉降速率

“十二五”期間，進一步健全地面沉降防治管理法規(guī)體系，出臺《上海市地面沉降防治管理條例》及相關配套機制；地面沉降分區(qū)管控取得初步成效，完成地下水嚴格限制開采區(qū)、限制開采區(qū)、控制開采區(qū)和地面沉降控制區(qū)范圍劃定工作，建立分區(qū)分層地下水和地面沉降控制指標及防治對策；全市年平均地面沉降量由2005年的8.4毫米減少至2015年的5.1毫米，并保持了沉降速率穩(wěn)中有降的態(tài)勢。

（二）存在的問題

在規(guī)模績效方面，規(guī)模調(diào)控壓力大?！笆濉逼谀?，上海常住人口達到2415萬人，首次出現(xiàn)人口負增長，但未來仍面臨較大增長壓力；建設用地占全市陸域面積比重已達45%，逼近現(xiàn)有資源環(huán)境承載能力極限。用地績效存在差距。2015年，全市單位建設用地GDP為7.9億元/平方公里，但城郊發(fā)展不均衡，中心城區(qū)、浦東新區(qū)、近郊區(qū)、遠郊區(qū)單位建設用地GDP相對比例為11.6∶3.2∶1.7∶1。用地結構不盡合理。生產(chǎn)用地總量偏大，工業(yè)倉儲用地占全市建設用地比重達到27%，遠高于同類國際大都市；生活用地結構有待優(yōu)化，農(nóng)村宅基地占居住用地總量的比重較高；同時，公共服務設施用地占比低于同類國際大都市。

在生態(tài)環(huán)境方面，生態(tài)空間接近底線，基本生態(tài)網(wǎng)絡建設有待加強，外環(huán)、郊環(huán)、生態(tài)間隔帶等重要生態(tài)空間內(nèi)現(xiàn)狀建設用地比例仍然較高，全市森林覆蓋率仍遠低于全國平均水平。耕地土壤環(huán)境質(zhì)量有待提升，耕地土壤污染以有機型為主，無機型次之，復合型污染比重較小，亟需從源頭保障農(nóng)業(yè)和食品生產(chǎn)安全。城市游憩空間嚴重匱乏，可供居民游玩、休閑、休憩的空間和市民需求之間存在差距。城市安全綜合保障能力有待強化，全市年平均地面沉降量已持續(xù)多年控制在6毫米以下，但差異沉降現(xiàn)象仍然突出。

二、“十三五”期間土地資源利用面臨的形勢

（一）落實國家戰(zhàn)略、促進上海發(fā)展，需要通過土地資源的合理配置與優(yōu)化，提升城市競爭力

落實國家“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶等發(fā)展戰(zhàn)略，到2020年，形成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心基本框架，基本建成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心和社會主義現(xiàn)代化國際大都市，以及到2040年建設卓越的全球城市的長遠目標，都在土地資源利用和保護方面對上海提出更高要求。上海應提高站位，通過土地資源的合理配置與優(yōu)化，促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展，提升城市綜合競爭力。

（二）推進新型城鎮(zhèn)化和加強生態(tài)文明建設，需要通過土地資源利用和保護的統(tǒng)籌，提升城市魅力

黨的十八大確定了我國的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提出建立生態(tài)文明制度，對城鎮(zhèn)建設和生態(tài)保護都提出明確要求。上海作為國際大都市，要統(tǒng)籌土地資源利用和保護，強化地質(zhì)環(huán)境保護和地面沉降防治，緩解生態(tài)保護與城鎮(zhèn)建設之間的矛盾，在充分保護和建設美好生態(tài)環(huán)境，增強城市軟實力的同時，推進新型城鎮(zhèn)化進程，保障合理用地需求，提高土地利用率，營造“宜居宜業(yè)宜游”的綜合性城市，提升城市魅力。

（三）進入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，需要通過土地利用結構優(yōu)化促進轉(zhuǎn)型發(fā)展，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力

我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，轉(zhuǎn)型升級步伐加快，在土地資源緊約束形勢日趨嚴峻的背景下，經(jīng)濟社會發(fā)展和未來可能的重大事件對土地的需求仍然很大。上海應改變外延式、粗放型發(fā)展模式，走盤活存量、優(yōu)化發(fā)展之路，通過土地利用結構和方式的轉(zhuǎn)變倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，促進“三產(chǎn)”協(xié)同發(fā)展和城市功能優(yōu)化，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。